Des données ouvertes à l'infrastructure ouverte : ce que les municipalités doivent mettre en place
Des données ouvertes à l'infrastructure ouverte : ce que les municipalités doivent mettre en place
Le défi ne réside plus dans le fait de rendre les données « ouvertes », mais dans celui de fournir des « données exploitables ». En m'appuyant sur mon expérience chez Ratio.City et sur des échanges avec des professionnels de l'urbanisme occupant des postes variés, cet article examine pourquoi l'accès aux données ne suffit pas à lui seul, comment des bases de données insuffisantes limitent même les outils les plus avancés, et ce que les municipalités doivent mettre en place pour que les données servent véritablement l'urbanisme.
Au cours des derniers mois chez Ratio.City, j'ai eu l'occasion d'étudier les données municipales sous un angle pratique. Mon travail a consisté à vérifier des ensembles de données, à tester des flux de travail et à m'entretenir avec des professionnels qui travaillent depuis des décennies à la fois dans l'administration municipale et dans le domaine des technologies d'urbanisme.
Ce qui avait commencé comme une expérience d’apprentissage technique s’est peu à peu transformé en quelque chose d’autre. Ce travail m’a permis de mieux cerner la situation actuelle des données ouvertes municipales et ce qu’il reste à faire pour qu’elles soutiennent véritablement la pratique de l’urbanisme. Les données ouvertes ne sont plus une idée nouvelle. La plupart des municipalités de taille moyenne et grande au Canada publient désormais en ligne, sous une forme ou une autre, des données sur le zonage, l’aménagement ou les infrastructures. La véritable question n’est plus de savoir si les données doivent être ouvertes. La question est de savoir si elles sont utilisables et structurées de manière à répondre aux réalités de l’urbanisme moderne. Afin de mieux comprendre comment combler cette lacune, j’ai discuté avec plusieurs professionnels travaillant dans les administrations municipales et le domaine des technologies d’urbanisme. Parmi eux figuraient M. Ridley Soudack, spécialiste des applications au sein de l'équipe de planification communautaire d'Esri Canada, qui travaille avec des collectivités partout au Canada pour développer et mettre en œuvre de nouvelles solutions d'urbanisme avec ArcGIS, et la Dre Sibeal McCourt, gestionnaire des données chez Ratio.City, une division d'Esri Canada, qui œuvre depuis plus de cinq ans à rendre accessibles les données urbaines ouvertes. Leurs points de vue ont largement influencé ce qui suit.
Les données ouvertes ont évolué, mais de manière inégale
Lors de discussions avec des administrateurs municipaux expérimentés sur la manière dont les municipalités utilisent les données ouvertes, une tendance est revenue à plusieurs reprises. L’adoption des données ouvertes s’est faite progressivement et a été largement portée par les personnes. Il y a vingt ans, les municipalités hésitaient souvent à publier leurs données. Les préoccupations liées à la gouvernance, à l’exactitude et aux capacités internes incitaient à la prudence. Au fil du temps, cette mentalité a commencé à évoluer. Comme ils l’ont expliqué, la technologie nécessaire à la publication des données existe depuis de nombreuses années. Ce qui change, c’est la volonté et les ressources dont disposent les membres de l’organisation pour le faire. Les données ouvertes deviennent plus faciles à justifier lorsque les services chargés des SIG et de l’urbanisme prennent conscience du temps qu’ils consacrent à répondre à des demandes de données répétitives. La publication proactive d’informations réduit cette charge de travail et permet au personnel de se concentrer sur des tâches analytiques de plus haut niveau plutôt que de passer la journée à exporter des feuilles de calcul.
Cette évolution ne s'est toutefois pas produite de manière uniforme. Les grandes communes disposent souvent d'équipes dédiées aux données, de portails structurés et de processus de gouvernance. Les petites communes ne comptent parfois qu'un seul employé chargé du SIG, voire aucun. Certaines collectivités proposent des fichiers spatiaux téléchargeables via des API et des services REST. D'autres publient des feuilles de calcul ou des fichiers PDF statiques.
Les réflexions de Ridley vont dans le sens de ces observations. En discutant avec lui, j'ai appris que son travail auprès de différentes municipalités sur la mise en œuvre des technologies de planification met particulièrement en évidence cette fragmentation. Ce qui semble abouti et structuré dans une ville peut se présenter sous un jour complètement différent dans une autre. Ces différences ne sont pas seulement d'ordre technique : elles reflètent des variations en matière de personnel, de priorités et d'histoire institutionnelle. L'open data s'avère donc moins une question de logiciels qu'une question de préparation organisationnelle.
Publier n'est pas la même chose que planifier
Même si l'ouverture gagne du terrain, un autre problème se fait jour. L'accessibilité ne se traduit pas automatiquement par la facilité d'utilisation. Au cours de mon stage, j'ai pu constater par moi-même à quel point l'hétérogénéité des formats complique les processus de planification. Une commune peut publier son plan d'urbanisme sous la forme d'un ensemble de données spatiales structuré, tandis qu'une autre peut diffuser un fichier PDF de plusieurs pages. Les données relatives aux demandes de permis de construire peuvent se présenter sous la forme d'une feuille Excel avec un formatage des adresses incohérent, ce qui rend l'intégration spatiale difficile. Si vous souhaitez en savoir plus sur ces expériences, j'ai rédigé un article de blog à ce sujet, que vous pouvez consulter ici.
Un responsable de programme chez Esri a qualifié ce problème d’« inégalité » de « problème du plus petit dénominateur commun ». Une municipalité peut techniquement se conformer à une norme en publiant des données. Si l’ensemble de données ne contient que des coordonnées ponctuelles ou des champs incohérents, son utilité pour l’analyse urbanistique reste limitée. Les urbanistes ont souvent besoin des limites des parcelles, d’informations sur les phases de développement et du contexte des infrastructures plutôt que d’un simple point sur une carte. M. Ridley a souligné un problème similaire du point de vue du conseil. Même lorsque les municipalités publient des données avec de bonnes intentions, les différences dans les conventions de nommage, la structure des schémas et les cycles de mise à jour créent des frictions. Des données techniquement ouvertes peuvent encore nécessiter une transformation importante avant de pouvoir être intégrées dans des outils de planification.
C'est là que le fossé entre les SIG et l'urbanisme devient visible. Les urbanistes savent généralement ce qu'ils veulent analyser. Ils s'intéressent souvent à la faisabilité, aux limites de hauteur ou aux contraintes d'aménagement. Cependant, ils ne disposent pas toujours des compétences techniques nécessaires pour traiter les données spatiales brutes. Les professionnels des SIG comprennent l'architecture des systèmes spatiaux, mais ils ne sont pas toujours impliqués dans les décisions quotidiennes en matière d'urbanisme.
Sibeal McCourt, responsable des données chez Ratio.City, soulignait souvent lors de nos discussions que la véritable valeur ne réside pas simplement dans l'agrégation des données, mais dans leur interprétation. Les données doivent être structurées de manière à répondre aux questions de planification plutôt qu’à se limiter à l’architecture technique. Plus je passais de temps à examiner les ensembles de données, plus je me rendais compte de l’énorme travail invisible nécessaire pour rendre les données municipales exploitables. Les schémas doivent être nettoyés, les cycles de mise à jour vérifiés, les fichiers souvent reformatés et les API validées. La couche finale peut sembler simple, mais je peux vous assurer que le processus qui se cache derrière l’est rarement.
Le niveau et la qualité de la numérisation des données urbaines restent inégaux d'une commune à l'autre, ce qui reflète les disparités en matière de ressources, de personnel et d'investissements institutionnels.
Les données, les outils numériques et les limites de l'innovation
À mesure que les municipalités commencent à explorer des outils d'urbanisme plus sophistiqués, ces enjeux fondamentaux apparaissent avec encore plus de clarté. On observe un intérêt croissant pour les jumeaux numériques et la modélisation 3D. Ces outils peuvent aider à visualiser les projets d'aménagement, à tester différents scénarios de zonage et à communiquer plus clairement les décisions d'urbanisme aux conseils municipaux et au public. Cependant, les professionnels avec lesquels je me suis entretenu ont tous insisté sur un point : les outils avancés n'apportent de la valeur ajoutée que lorsqu'ils répondent à un problème d'urbanisme clairement défini.
Un ancien coordinateur municipal principal en SIG a partagé un exemple tiré de son expérience au sein d’une administration municipale, concernant un projet de construction d’un immeuble de six étages dans un quartier du centre-ville traditionnellement composé de bâtiments de faible hauteur. Les préoccupations étaient d’ordre politique et esthétique. Le conseil municipal avait besoin de comprendre comment le bâtiment s’intégrerait dans le paysage urbain environnant. En modélisant le projet aux côtés des conditions existantes, les urbanistes ont pu illustrer clairement l’échelle et le contexte. Cela a permis au projet d’avancer sans rencontrer la résistance attendue. Si vous vous intéressez aux jumeaux numériques en matière d’urbanisme, vous trouverez ici un article de Michael Sprayson (aujourd’hui chef de programme chez Esri Canada après plus de vingt ans passés au sein de municipalités) sur le sujet, dans lequel il explique comment les municipalités commencent à intégrer ces outils dans leurs processus de planification à long terme.
Pourtant, des outils tels que les jumeaux numériques reposent sur des bases solides. Les parcelles, les couches de zonage, les empreintes des bâtiments et les réseaux d’infrastructures doivent tous être précis et correctement gérés. Les modèles numériques ne remédient pas à la mauvaise qualité des données. Au mieux, ils ne font que rendre ces lacunes plus visibles. Dans d’autres cas, lorsqu’ils sont superposés à des données incomplètes ou incohérentes, ils peuvent avoir l’effet inverse. Ils peuvent présenter un ensemble de données incomplet comme une image complète à un public plus large qui n’a peut-être pas les connaissances nécessaires pour en reconnaître les limites. Cela met en évidence une tendance plus générale. Les nouveaux outils peuvent améliorer la manière dont les urbanistes analysent et communiquent les informations, mais ils ne remplacent pas la nécessité de disposer de données cohérentes et bien structurées. Lorsque ces fondations sont fragiles, même les outils les plus avancés peinent à fournir des informations pertinentes. La valeur de l'innovation technique dépend en fin de compte de la solidité des systèmes qui la sous-tendent, car ce sont ces systèmes qui déterminent si une telle innovation aboutira à un changement transformateur.
Les jumeaux numériques constituent un exemple d'outils de planification avancés qui nécessitent la mise en place d'une infrastructure de données ouvertes solide pour fonctionner efficacement.
Normes, gouvernance et question provinciale
Compte tenu de ces défis, un thème récurrent dans mes discussions a été la nécessité d'une coordination plus étroite et de normes plus claires.
Les personnes avec lesquelles je me suis entretenu ont régulièrement suggéré que les autorités provinciales pourraient jouer un rôle important dans l’établissement de normes relatives aux données d’urbanisme. Si les ensembles de données fondamentaux, tels que ceux concernant le zonage, les infrastructures et les demandes d’aménagement, respectaient des formats harmonisés, l’interopérabilité entre les municipalités s’en trouverait considérablement améliorée. M. Ridley a souligné les avantages concrets d’une telle harmonisation. Lorsque les normes sont alignées, les technologies d’urbanisme peuvent s’intégrer plus facilement d’une juridiction à l’autre. Au lieu de passer du temps à résoudre des problèmes de formatage, les urbanistes peuvent se concentrer sur l’évaluation des projets d’aménagement et de leurs implications politiques.
Dans le même temps, les professionnels avec lesquels je me suis entretenu ont également souligné que les normes ne suffisaient pas à elles seules. Les orientations législatives doivent s'accompagner d'un financement et d'un soutien à la mise en œuvre. Une exigence réglementaire sans ressources peut submerger les petites communes qui ne disposent pas des effectifs nécessaires pour adopter rapidement de nouveaux systèmes. Les grandes villes sont peut-être en mesure de s'adapter à ces exigences, mais ce n'est souvent pas le cas des plus petites.
Les enseignements tirés des récentes politiques du logement offrent un parallèle utile. Les efforts déployés par les provinces pour accélérer les procédures d'autorisation se sont souvent appuyés sur des directives sans être accompagnés des moyens nécessaires, mettant l'accent sur les délais sans s'attaquer pleinement aux problèmes systémiques sous-jacents. Les autorisations ne suffisent pas à elles seules à créer des logements. Ce sont en fin de compte la capacité des infrastructures et les ressources municipales qui déterminent si un projet immobilier peut voir le jour.
Un risque similaire existe dans le domaine de la politique en matière de données ouvertes. Le fait d'étendre les exigences sans fournir les systèmes et le soutien nécessaires peut susciter des attentes auxquelles les municipalités pourraient avoir du mal à répondre. Cela crée une tension difficile à gérer. Les directives politiques peuvent accélérer les délais, mais elles ne s'accompagnent pas toujours des financements, des effectifs ou des capacités techniques nécessaires à leur mise en œuvre efficace. Les petites municipalités, en particulier, peuvent avoir du mal à s'adapter à ces nouvelles exigences lorsque leurs ressources restent limitées, ce qui accentue les inégalités au lieu de les résoudre.
Les municipalités accordent également une grande importance à leur autonomie dans la gestion de leurs propres données et processus de planification. Tout cadre provincial devrait trouver un juste équilibre entre cohérence et souplesse, de manière à préserver le contrôle local tout en améliorant l'interopérabilité. L'objectif final n'est pas la centralisation, mais bien de garantir la possibilité et la facilité de coordination.
Des données ouvertes à l'infrastructure ouverte
Le temps passé sur Ratio.City et les discussions avec des professionnels comme Sibeal et Ridley ont changé ma façon de voir les données ouvertes. Nous avons dépassé le stade où l’on se demandait si les données devaient être publiées. La question la plus importante est désormais de savoir comment ces données sont structurées, gérées et mises à jour. Les données ouvertes prennent toute leur valeur lorsqu’elles allègent la charge administrative, améliorent la transparence et facilitent la prise de décisions en matière de planification. Les outils numériques prennent tout leur sens lorsqu’ils reposent sur des bases de données solides et sont liés à des enjeux politiques concrets. Les réformes provinciales sont efficaces lorsqu’elles tiennent compte des contraintes de capacité des municipalités et fournissent des ressources parallèlement aux mandats.
Si la première phase de ce mouvement était axée sur l'ouverture, la phase suivante pourrait se concentrer sur les infrastructures. Par infrastructures, j'entends les systèmes, les normes et les structures de gouvernance qui permettent aux données de circuler de manière fiable d'une juridiction à l'autre. La planification devient de plus en plus un domaine hybride, situé à la croisée des chemins entre les politiques, les infrastructures et les systèmes numériques. Les outils peuvent aider, les plateformes peuvent servir de relais, mais en fin de compte, la solidité du système dépend de la qualité des fondations sur lesquelles il repose.
Les données ouvertes ne constituent pas une fin en soi. Elles ne sont qu'un point de départ.
