Logement intercalaire à Toronto : de l'intention politique aux résultats concrets
Le logement intermédiaire est censé favoriser l'accessibilité financière à Toronto, mais les résultats sont loin d'être équitables.
Toronto fait face à une crise du logement qu'il est devenu impossible d'ignorer. Les loyers continuent d'augmenter plus rapidement que les revenus, les listes d'attente pour des logements abordables ne cessent de s'allonger et de nombreux résidents sont évincés des quartiers qu'ils habitent depuis des années.
En réaction, la Ville promeut ce que l'on appelle souvent le logement intermédiaire (« missing middle housing »). Cette catégorie englobe les multiplexes et les logements accessoires, tels que les suites de ruelle et de jardin. Ces types de logements visent à s'intercaler entre les tours de copropriétés et les maisons unifamiliales, augmentant ainsi la densité sans altérer fondamentalement l'aspect ou le caractère des quartiers établis.
Sur le papier, l'idée séduit et, à bien des égards, fait sens. Dans la pratique, toutefois, les résultats se révèlent inégaux à l'échelle de la ville. Bien que ces types d'habitation soient désormais autorisés dans la plupart des quartiers, leur construction demeure inégale, et cette disparité influence l'accès au logement dans les différents secteurs de Toronto.
Qu'est-ce que le logement « intermédiaire » ?
Pendant des décennies, la croissance de Toronto a suivi un schéma bien connu, souvent qualifié de modèle « en hauteur et étalé » (« tall and sprawl »). Le centre-ville et quelques autres pôles de croissance absorbent la majeure partie des nouveaux développements par le biais de tours de copropriétés, tandis que de vastes zones de la ville demeurent dominées par des habitations unifamiliales.
Le logement intermédiaire a pour vocation de combler l'écart entre ces deux extrêmes. Il privilégie des ajouts modestes de faible hauteur, tels que la transformation d'une maison unifamiliale en triplex ou l'aménagement d'une suite de ruelle dans des quartiers qui n'autorisaient historiquement qu'un seul logement par terrain.
Dans le cadre de l'initiative « Élargir les options de logement dans les quartiers » (Expanding Housing Options in Neighbourhoods), la Ville a actualisé ses règles de zonage afin d'autoriser ces types de logements dans tout Toronto. En théorie, cette modification aurait dû ouvrir la voie à une intensification graduelle à l'échelle de la ville. En réalité, les résultats se sont avérés beaucoup plus disparates.
La géographie du logement intermédiaire
Unités de multiplexes achevées, 2024. Source : Portail de données ouvertes de Toronto
Les données récentes sur les permis de construire indiquent que des logements intermédiaires sont effectivement édifiés, mais l'activité se concentre dans un nombre restreint de secteurs. Un petit groupe de quartiers, situés principalement dans l'Ouest et à proximité du centre-ville, concentre une large part des nouveaux multiplexes et des suites de ruelle.
Parallèlement, de nombreuses zones de la ville, incluant des portions de North York et de Scarborough, n'enregistrent que peu ou pas d'activité. Plus frappante encore est l'absence de développement dans certains des quartiers les plus riches et les moins denses de Toronto. Ces secteurs disposent pourtant souvent de terrains plus vastes et d'une plus grande capacité physique d'accueil pour de nouveaux logements, mais ils affichent la contribution la plus faible.
Il en résulte une configuration où les quartiers qui ont déjà absorbé de la croissance continuent de le faire, tandis que les zones présentant le plus fort potentiel d'accueil demeurent largement inchangées. Ce déséquilibre ne constitue pas seulement un enjeu de planification technique ; il engendre des conséquences concrètes sur l'accès et les opportunités.
Pourquoi le logement intermédiaire ne se construit-il pas partout ?
Si les règles de zonage autorisent désormais le logement intermédiaire à l'échelle de la ville, il est légitime de s'interroger sur les freins qui subsistent. La réponse tient au fait que la réforme du zonage n'a résolu qu'une seule composante d'un système beaucoup plus vaste.
Bien que les multiplexes soient techniquement autorisés, d'autres réglementations telles que les limites de hauteur, les marges de recul et les exigences de superficie des lots peuvent rendre les projets difficiles ou onéreux à réaliser.
Dans certaines zones, ces règles annulent de fait les modifications de zonage.
La construction de logements à petite échelle n'est pas toujours rentable, en particulier dans les quartiers à coût élevé.
Le prix des terrains est plus élevé dans les quartiers aisés, tandis que les coûts de construction varient peu d'un secteur à l'autre. Il est donc plus difficile pour les promoteurs d'atteindre l'équilibre financièrement, en particulier pour les projets de moindre envergure.
Dans certains quartiers, l'opposition locale au changement peut ralentir ou décourager le développement.
Même des projets modestes peuvent faire l'objet de résistances, ce qui génère des délais, de l'incertitude et des coûts supplémentaires. Par conséquent, les promoteurs sont moins enclins à les entreprendre.
Qui en profite et qui en est exclu
Les données indiquent que la création de nouveaux logements ne se fait pas de manière aléatoire à travers la ville. Elle suit plutôt des tendances liées à la valeur foncière, aux niveaux de revenus et aux contextes locaux.
Les quartiers à revenus faibles et moyens, dont bon nombre sont proches du centre-ville, connaissent une plus forte densification intermédiaire (« missing middle »). Les zones plus aisées, en particulier dans le nord de Toronto, en enregistrent nettement moins. Cet aspect est crucial, car ces quartiers plus riches offrent souvent un meilleur accès aux parcs, à des écoles mieux cotées et à des investissements à long terme plus stables.
Lorsque ces secteurs ne créent pas de nouveaux logements, les avantages qu'ils procurent restent hors de portée de nombreux résidents. En ce sens, la mise en œuvre inégale du logement intermédiaire devient un enjeu d'équité autant que d'urbanisme.
Emplacements potentiels de logements intermédiaires, Source : Ratio.City
La politique est-elle efficace ?
La politique va dans la bonne direction, mais elle ne produit pas encore les résultats à l'échelle requise. Depuis l'introduction des modifications de zonage, le nombre de permis pour des multiplexes a augmenté, ce qui suggère que les réformes portent leurs fruits.
Parallèlement, la production globale demeure bien en deçà des besoins de la ville. Au rythme actuel, il est peu probable que Toronto atteigne ses objectifs en matière de logement et, sans une croissance plus équilibrée entre les quartiers, les avantages des nouveaux logements continueront d'être répartis de manière inégale.
Qu'est-ce qui doit changer ?
Si Toronto souhaite que le logement intermédiaire produise de véritables effets, elle doit aller au-delà du simple zonage.
Voici trois orientations pratiques qui pourraient faire une réelle différence :
À l'heure actuelle, les chiffres à l'échelle de la ville masquent le fait que certains secteurs contribuent beaucoup moins que d'autres.
L'établissement d'objectifs par quartier permettrait de clarifier les attentes, en particulier dans les zones plus aisées dont la cadence de construction a été lente.
La ville a déjà expérimenté des conceptions préapprouvées pour les suites de ruelle. Étendre cette approche à d'autres types de logements, tels que les duplex et les quadruplexes, pourrait réduire les coûts et accélérer l'approbation des projets.
Des processus simplifiés permettent à un plus grand nombre de propriétaires et de petits promoteurs de se lancer dans ces projets.
Construire davantage de logements est essentiel, mais cela ne résume pas tout un récit.
Actuellement, les données font défaut quant à l'identité des occupants de ces nouvelles unités et à leur capacité financière. En l'absence de ces informations, il est difficile de déterminer si le logement intermédiaire améliore l'abordabilité ou s'il ne fait qu'ajouter de l'offre sur le segment haut de gamme du marché.
Si l'objectif est d'élargir l'accès au logement, la ville doit mesurer les résultats concrets et non se limiter à la délivrance de permis.
En conclusion
Toronto a franchi une étape importante en autorisant un plus grand nombre de types de logements dans ses quartiers, et ces modifications commencent déjà à porter leurs fruits. Néanmoins, les données indiquent que les politiques seules ne suffisent pas.
L'emplacement des nouvelles constructions continue d'être déterminé par des facteurs économiques, réglementaires et locaux. Ces forces génèrent actuellement des résultats disparates, certains quartiers s'adaptant tandis que d'autres demeurent largement inchangés.
Si la Ville souhaite que le logement devienne plus accessible à l'échelle de Toronto, elle doit combler cet écart. La question n'est pas seulement de savoir combien de logements sont construits, mais aussi où ils le sont et à qui ils sont destinés.
